Disparidad en la carga de trabajo de los diputados
El artículo 28 de la LOOL dice que es obligación de los diputados pertenecer a un mínimo de dos y a un máximo de cuatro comisiones de trabajo. Sin embargo, 10 diputados eran parte de más de cuatro comisiones y nueve eran parte solo de una comisión. La calidad del trabajo legislativo se ve comprometida si un diputado participa en un número grande de comisiones, por otra parte, el que un legislador pertenezca solo a una comisión, cuando la ley le obliga a pertenecer al menos a dos, indica el poco interés del diputado en cuanto al trabajo legislativo.
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La Ley Orgánica no secumple a cabalidad
Además de lo señalado anteriormente en cuanto al cumplimiento de la LOOL, esta establece algunos requisitos que las comisiones de trabajo tienen que cumplir. Por una parte está la representación política de la junta directiva de cada comisión y por otra, la entrega de diversos documentos administrativos. Algunas comisiones no tomaron en cuenta los siguientes requisitos:
- El artículo 35 de la LOOL manda que el presidente, vicepresidente y secretario de cada comisión deben ser de distintos partidos. Catorce de 38 comisiones incumplieron. Solo cinco entregaron en el tiempo establecido los documentos administrativos requeridos por ley (artículo 25 de la LOOL y artículo 19 del reglamento de Comisiones).
- En las otras comisiones, se incumplió la ley así: No presentaron el plan anual 23 comisiones; ocho, no presentaron calendario mensual de reuniones; 26 comisiones no cumplieron con la actualización de actas en la web; siete salas de trabajo no presentaron informe final.
El cumplimiento de la representación política en la junta directiva de las comisiones y la entrega de los documentos anteriormente mencionados se puede interpretar un primer nivel de evaluación respecto a si las comisiones cumplen las funciones que tienen asignadas. Los datos indican que el cumplimiento es mínimo.
Algunas comisiones no realizaron trabajo legislativo
En el año 2017, el pleno del Congreso envió 172 iniciativas de ley a las comisiones para su análisis técnico y emisión de dictamen. Seis comisiones no recibieron ninguna iniciativa de ley y otras cuatro recibieron una iniciativa pero no emitieron ningún dictamen.
Por otra parte, se enviaron 27 iniciativas a la Comisión de Finanzas y 26 a la de Legislación, con lo cual se ve un gran desbalance en cuanto al trabajo de las comisiones. Del monitoreo hecho a cinco comisiones en el último trimestre de 2017, se observó que solo dos cumplieron con la obligación de realizar dos sesiones mensuales.
En cuanto a la asistencia de los diputados a estas comisiones monitoreadas, tres de ellas sesionaron la mayoría de veces con el número mínimo de integrantes (25%) y las otras dos sesionaron en la mayoría de ocasiones, con la mitad más uno de sus integrantes. Esto es una condición mínima que establece la ley para que en las sesiones de la comisión se puedan tomar decisiones.
Se redujo el gasto, pero no hay garantía de su calidad
En 2017, el Congreso gastó Q698.5 millones. Si se divide este gasto entre los 158 diputados, cada uno tuvo un costo de Q4.4 millones.
En total, en 2017 el Congreso gastó Q77 millones menos que en 2016. La reducción se dio principalmente por la disminución del personal fijo, ya que en el año 2016 se llevó a cabo un proceso de retiro voluntario al que se acogieron 237 personas a quienes se les indemnizó. El gasto por indemnización se redujo entonces en 2017.
El gasto del Congreso pudo haberse reducido más, pues se ahorraron Q40 millones en concepto de pago a personal fijo, pero hubo un gasto adicional de Q27 millones por pago a personal temporal (renglón 022), debido a que hubo un aumento de 64 empleados temporales.
En los fondos rotativos, que son fondos asignados a las comisiones, bloques legislativos, junta directiva, y direcciones del Congreso, se encontró que: primero, existe un desorden en la numeración de liquidaciones, pues se encontraron liquidaciones con número repetido que pertenecían a meses distintos; segundo, en una dirección se incluyeron facturas de 2016, pero solo se pueden liquidar facturas del mismo año, según acuerdo de Junta Directiva; y tercero, en una dirección no se registraron liquidaciones en los primeros tres meses del año, pero en los últimos tres meses se liquidó un monto mayor al asignado.
Aunque el gasto legislativo se redujo, no se puede afirmar que se haya gastado mejor. En las liquidaciones de fondos rotativos se encontraron facturas de restaurantes, en tanto que las comisiones no han comprado el equipo para grabar sus sesiones, lo cual está incluido en las reformas a la Ley Orgánica.
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Conclusiones
En general, el análisis del trabajo del Congreso en 2017 muestra una falta de aplicación de la Ley Orgánica a pesar que los mismos diputados introdujeron reformas en los dos años anteriores.
No se observa una agenda mínima legislativa, dado que algunos consensos generados en el 2017 no fueron anunciados ni discutidos con antelación ni de manera pública. Se observa que el trabajo de las comisiones debe mejorar, en especial en relación a las leyes que se dictaminan, a fin de que éstas sean ampliamente discutidas y cumplan con todos los requisitos establecidos en ley.
¿Cómo mejorar el trabajo del Congreso?
Existen áreas de mejora para el trabajo legislativo. Cumplir con la Ley Orgánica en todos sus aspectos es fundamental. Para ello es importante que la nueva Junta Directiva ejerza una labor de fiscalización activa y que se normen sanciones por incumplimiento de su propia ley. El Congreso tiene como parte de su misión legislar, por lo tanto, debiera ser el ejemplo de la aplicación de las leyes en general y de su propia ley en particular.
Es crucial que los acuerdos políticos se hagan públicos. Las negociaciones políticas son parte del trabajo legislativo, pero deben darse en un entorno de transparencia. También deben transparentarse los intereses de los distintos partidos políticos y los acuerdos que se logren en dichas negociaciones. El plan anual de trabajo de las comisiones y la agenda legislativa de cada partido podría ser un punto de partida.
No es válido que los diputados aprueben cada vez más leyes bajo la figura de “urgencia nacional”, pues en este procedimiento se obvia el análisis técnico y la discusión legislativa a la que deben ser sometidas las leyes. Por ello, es importante que exista una agenda legislativa mínima a la cual se le pueda dar seguimiento. Esto daría más transparencia al trabajo del Congreso y es una forma de rendición de cuentas para con la ciudadanía.
Según lo observado, algunas comisiones parecieran no ser necesarias, por lo que es recomendable evaluar la reducción de estas comisiones. El trabajo de las mismas debe ser de acceso público, por lo que es necesario que se cumpla la ley respecto al registro audiovisual de cada una de estas sesiones.
El fortalecimiento del trabajo legislativo es crucial para la democracia y para la consolidación de las instituciones democráticas y del fortalecimiento del Estado de Guatemala. La debilidad institucional del Congreso hace que se debilite el sistema de gobernanza con el que puede responder el Estado a las demandas de la sociedad para lograr un mejor desarrollo humano. Por lo tanto, es imprescindible que se busque la mejora constante de una institución como el Congreso de la República.
La auditoría ciudadana ejercida a través de agrupaciones como la Alianza para el Congreso Eficiente son fundamentales para el monitoreo y la mejora del trabajo legislativo. Asimismo, la vigilancia por parte del poder ciudadano y de los medios de comunicación es muy importante para evitar sucesos poco transparentes y nocivos para el país, como se dio hace algunos meses. El análisis del Congreso como lo presenta la Alianza, por lo tanto, acerca a la población con el trabajo del día a día del Congreso y de los diputados. Tendemos a olvidar y bajamos la guardia, pero debemos recordar que por sí solas, las leyes no cambian la cultura. Estemos atentos.
*Analista del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales –CIEN-. El CIEN es parte de la Alianza para el Congreso Eficiente, la cual además del CIEN, la integran: Acción Ciudadana –AC-, Movimiento Nacional por la Integridad –Guate Visible-, Fundación Proyecto de Vida –Fíjate Bien-, Tuiteros x Guate y Levantemos la Voz.
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