Pluma invitada

Panorama general del presupuesto público

Jorge Lavarreda, investigador de CIEN

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El Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) está llevando a cabo el proyecto “Alerta Presupuesto” para alertar en el debate público sobre aspectos del presupuesto que trascienden la discusión coyuntural que sucede cuando se presenta y aprueba el presupuesto anual. En este marco, el CIEN está llevando a cabo cuatro entregas para informar al guatemalteco sobre el tema presupuestario con énfasis en qué se gastan sus impuestos. Acá se presenta una síntesis de la primera entrega de un panorama general sobre aspectos seleccionados del presupuesto.

El punto de partida es conocer que el proceso presupuestario que establece la Ley Orgánica del Presupuesto consta de ocho etapas: 1) Planificación, 2) Formulación, 3) Presentación, 4) Aprobación, 5) Ejecución, 6) Seguimiento, 7) Evaluación y 8) Liquidación y Rendición. En la práctica existen debilidades en las distintas etapas del proceso presupuestario respecto de un presupuesto por resultados para el desarrollo. En particular se considera que las etapas de planificación, seguimiento y evaluación son las que tienen más oportunidad de mejora.

El presupuesto público debiera ser una herramienta para transformar recursos financieros en bienes y servicios para los ciudadanos, con el fin de alcanzar los resultados planteados en la etapa de planificación. Sin embargo, se considera que la práctica en Guatemala se parece más a presupuestar de manera incrementalista que presupuestar para el logro de resultados, ya que no se observa que las decisiones de las asignaciones presupuestarias tomen en cuenta de manera sistemática información sobre el desempeño durante el proceso presupuestario. Por lo tanto, la aprobación de leyes, normativas y manuales no ha sido suficiente para que en la práctica se adopten estas nuevas normas que permitan romper la inercia de los comportamientos del pasado.

La capacidad de asignar recursos a las necesidades más importantes y verdaderamente practicar una metodología de presupuesto por resultados se ven limitadas cuando una parte importante del presupuesto está predeterminado por el marco legal. Por ejemplo, en el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2022, el 85.2% de los ingresos corrientes netos de donaciones están comprometidos con un destino específico.
Además, desde una perspectiva de comparación internacional, Guatemala destaca por su alta proporción de gasto rígido. De hecho, el presupuesto de Guatemala se encuentra entre los más rígidos del mundo.

En la última década, la finalidad en la que se ha ejecutado el mayor monto de recursos financieros ha sido en educación, pero con pobres resultados. Por ejemplo, entre 2013 y 2019 el gasto en educación primaria se incrementó en 3.6% como porcentaje del PIB.
Sin embargo, el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación encontró que, en ese mismo período, los estudiantes de primaria de Guatemala tuvieron una disminución en sus logros de aprendizajes; y que al compararse con el resto de los países de la región que participaron en dicha evaluación sus logros de aprendizaje se encontraron por debajo del promedio regional en todas las áreas evaluadas.

Por lo tanto, centrarse en evaluar un presupuesto por el monto asignado es equivocado. Tampoco se puede evaluar adecuadamente una gestión presupuestaria por la cantidad de bienes y servicios prestados. En definitiva es importante que las etapas de seguimiento y evaluación brinden información sobre la eficacia y eficiencia del uso de los impuestos.

Lamentablemente, en la práctica no se está logrando alcanzar todos los resultados y metas que se planifican. Por ejemplo, según la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, de las 29 metas de la Política General de Gobierno 2016-2020, para nueve no fue posible determinar si fueron alcanzadas y para las 20 que sí fue posible determinar su cumplimiento solo seis se alcanzaron.

Para cambiar lo expuesto será necesario contar con un espacio de discusión con un sólido compromiso político para tratar los temas estructurales y estratégicos que causan las deficiencias que se repiten en cada ejercicio fiscal.