Pluma invitada

Presupuesto de egresos: gasto de funcionamiento

Jorge Lavarreda, investigador de CIEN

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El Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) está llevando a cabo el proyecto “Alerta Presupuesto”, para alertar sobre aspectos del presupuesto público que trascienden la discusión coyuntural. Acá se presenta una síntesis sobre el gasto de funcionamiento.

En finanzas públicas existe la denominada “regla de oro” como una directriz para el funcionamiento de la política fiscal que establece que el Gobierno debe pedir prestado solo para invertir y no para financiar el gasto corriente. El principio básico de la regla de oro es que, al practicar el presupuesto, el Gobierno debe seguir la equidad intergeneracional. Si el Gobierno utiliza el fondo prestado para financiar el gasto corriente o el gasto para pagar las pensiones y los salarios, el beneficio será para la generación actual. Por otro lado, la gente que tiene que devolver la deuda es la generación futura. Por lo tanto, el grupo que debe devolver la deuda o la generación futura también debería beneficiarse de los préstamos y los gastos del Gobierno.

Guatemala formalizó la adopción de una versión laxa de la regla de oro en el último párrafo del artículo 61 de la Ley Orgánica del Presupuesto que dice: “No se podrán realizar operaciones de crédito público para financiar gastos corrientes u operativos”. Por lo tanto, según esta ley, el endeudamiento público solo debiera utilizarse para gasto de inversión y servicios de la deuda pública.

Sin embargo, en el artículo 72 del Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto se hace una excepción al establecer que “no se considerarán gastos corrientes u operativos los destinados a ejecutar programas de asistencia técnica financiados por organismos bilaterales o multilaterales de crédito”. En 2005 se aprobó la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor. Originalmente para cumplir con el pago del aporte se destinaría en forma privativa el 1.85% del total recaudado del IVA. Sin embargo, en 2006 se aprobaron Reformas a la Ley del Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, que incluyeron que una de las fuentes de financiamiento provendrá de la aprobación, colocación y negociación de bonos del Tesoro internos y externos que cada año apruebe el Congreso de la República. Además, en la ley anual del presupuesto también se acostumbra aprobar el uso de bonos del Tesoro para gasto de funcionamiento como una excepción a la Ley Orgánica del Presupuesto. Por lo tanto, se ha legislado sin cumplir con la versión de la regla de oro que legisladores de 1997 establecieron en la Ley Orgánica del Presupuesto.

Al analizar el presupuesto de egresos se encontró que la mayor parte ha correspondido al gasto de funcionamiento (67.4% en 2021) y que el mismo ha mostrado una tendencia al alza, al pasar del 7.6% del PIB en el período 2004-2007 al 9.4% del PIB en 2021. La categoría del recurso humano impulsó este incremento (1.28% del PIB entre 2004-2007 y 2021) que se debe, en parte, a la suscripción de pactos colectivos de condiciones de trabajo. Otra parte se explica por el crecimiento en el número de empleados públicos.

En el período 2000-2018, los empleados del sector público han tenido, en promedio, una prima salarial de alrededor de 12% respecto de los trabajadores formales del sector privado. De hecho, Guatemala ocupó el puesto 27 de 72 países en cuanto a la mayor prima salarial del sector público, al comparar con los trabajadores del sector privado.

Finalmente, durante el período 2004-2019, una parte del gasto de funcionamiento fue financiado mediante deuda pública (osciló entre el 1.3% y el 8.8% del gasto de funcionamiento). Sin embargo, en 2020 y 2021 se financió el 27.8% y el 12.3% del gasto de funcionamiento mediante el crédito público. Esto es resultado de no cumplir con la versión laxa de la regla de oro de Guatemala. Considero que definitivamente es recomendable una reforma integral del servicio civil de Guatemala.