La oportunidad perdida de siete gobiernos para invertir en el desarrollo de Guatemala

Siete gobiernos han administrado más de un billón de quetzales con la misma tendencia: 76% se gasta y 24% se invierte.

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En dos décadas, el presupuesto público ascendió a un billón de quetzales. De esa abultada cifra, en promedio, el 75.7 por ciento ha sido utilizado para el funcionamiento de la maquinaria estatal; y el 24.3 por ciento restante, para gastos de capital que incluyen inversión y servicio de la deuda pública, entre otras transferencias.

Siete mandatos de Gobierno han transcurrido en los últimos 20 años. En ese período, los recursos asignados al gasto público sumaron la cifra indicada y aunque la Guatemala del 2000 no era la misma que la actual y se observan algunos avances en desarrollo social, la realidad sería mejor, si el gasto tuviera un mayor ritmo de inversión .

Así lo indican varios analistas, al agregar que el plan de gasto crece cada año porque el aumento de la población requiere la prestación de más servicios por parte del Estado, como lo establece la Constitución, en salud, seguridad, justicia, educación e infraestructura, entre otros.

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Es así como según el Ministerio de Finanzas, en el 2000 el gasto total fue de Q18 mil 275 millones, mientras que el del 2020 se situó en Q93 mil 529 millones, el más elevado hasta ahora, por la necesidad de atender los efectos de la crisis sanitaria. Desde esa primera asignación hasta la última hubo un incremento superior al 400%.

Entretanto, en el Congreso sigue la discusión del proyecto del Presupuesto 2022, de Q103 mil 992 millones.

Tendencia

La serie histórica confirma lo que se observa en la propuesta del plan de gasto para el 2022: la mayor parte de los recursos son para funcionamiento.

O sea que de cada Q100 que recibe el Estado, Q76 se utilizan para que funcionen los tres organismos —Ejecutivo, Legislativo y Judicial— y solo Q24 para invertir en desarrollo.

En cifras concretas, en 20 años el gasto para funcionamiento del aparato público asciende a Q765 mil 489 millones, con lo que se cubre, por ejemplo, sueldos y salarios para los burócratas permanentes o por contrato, clases pasivas y la compra de insumos y otros gastos.

En el 2000 la asignación fue de Q12 mil 902 millones, y en el 2020 cerró en Q75 mil 569 millones, con un crecimiento del 485 por ciento.

En cuanto al gasto de capital, el monto ejecutado en 20 años es de Q244 mil 806 millones. El indicador en el 2000 fue de Q5 mil 373 millones, y el año pasado, de Q17 mil 960 millones —234 por ciento más—.

En años recientes, la mayor parte de inversión pública se ha ejecutado por medio de los Consejos Departamentales de Desarrollo (codedes) y las municipalidades, en el entendido de que son obras de cada municipio y deben priorizar las necesidades de los habitantes. Sin embargo, no es la más eficiente ni la más transparente, porque muchas obras no se realizan y se pierden los recursos de los anticipos.

En el proyecto de presupuesto 2022 que conoce la Comisión de Finanzas del Congreso y otras salas de trabajo por Q103 mil 992 millones, para funcionamiento se proponen Q70 mil 420 millones que equivale al 67.7 por ciento; Q18 mil 260 millones para inversión, el 17.6 por ciento, y Q15 mil 312 millones o 14.7 por ciento para el servicio de la deuda.

En el 2020 y por los efectos de la pandemia se observó un aumento del gasto total, en comparación con la tendencia conservadora que se venía registrando en ejercicios anteriores.

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Cálculos básicos

Si se hace un ejercicio de cuánto representan los Q244 mil millones asignados a gastos de capital en los últimos 20 años, y se pone como ejemplo la construcción de un hospital promedio (sin equipamiento) y que su costo fuese de Q250 millones, el monto cubriría 975 obras de ese tipo.

En el caso de la red vial, el precio promedio de un kilómetro de asfalto es de Q8.5 millones, por lo que ese dinero da para 28 mil 800 km de carreteras.

Y si se considera que el costo de una escuela de cuatro aulas y lámina es de Q1.4 millones, con dicha suma se podrían haber construido unos 175 mil centros educativos básicos.

Por otro lado, al 31 de agosto pasado el saldo de la deuda pública era de Q199 mil 322 millones, que con el gasto de funcionamiento de Q765 mil 489 millones en 20 años se podría pagar 3.8 veces. Si para este fin se hubiesen destinado los fondos de gastos de capital, los compromisos externos se podrían cubrir 1.2 veces y no habría saldo por pagar.

 

Más análisis

Con el billón de quetzales, que es la sumatoria del presupuesto en las últimas dos décadas, Guatemala pudo haber avanzado en varios indicadores y con rentabilidad social.

Es lo que manifiesta Jorge Lavarreda, analista del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien), quien agregó que, en un imaginario, esos recursos hubieran servido para resolver flagelos como la desnutrición, que es un problema prioritario, por lo que en 20 años se perdió un valioso e importante costo de oportunidad.

Por otro lado, Guatemala contaría con un sistema de infraestructura vial de mucha mejor calidad que la actual, y en el sistema educativo se habrían tenido resultados de aprendizaje “mil veces mejores”, sostiene.

“La pregunta que hay que hacerse es cuánto de ese dinero llega a la población y cuánto se queda en la burocracia o en el camino. El grueso del presupuesto se queda en el pago de salarios y hay mucho crecimiento de la masa salarial en los últimos años”, apuntó el analista.

También enfatizó que, al hacer una suma del presupuesto, se percibe como una fuerte cantidad, pero son recursos que se encuentran muy dispersos y muy poco de eso llega a los servicios que se prestan la población.

Así lo dijo:

Todo se consume en sostener a la burocracia estatal y por eso no se observan los resultados esperados, remarca. A eso se le llama costo de oportunidad.

El problema de la rigidez

Alfredo Del Cid Pinillos, exministro de Finanzas, señala que en términos generales no hay modificaciones o cambios a la estructura del presupuesto en estos últimos 20 años.

Lo que se ha detectado, resaltó, es que la mayor parte se concentra en gasto de funcionamiento de las instituciones versus una disminución en inversión pública y bienes de capital.

Mucho de esto se relaciona con la rigidez en el direccionamiento del uso de los recursos, desde la perspectiva de leyes constitucionales y ordinarias y también pactos colectivos, algunos de los cuales, a su criterio, no se aprobaron en consenso con las autoridades del Tesoro, y con el tiempo esas asignaciones absorben una buena porción de los recursos, desplazando el avance de la infraestructura pública, expresa el exfuncionario.

Al desglosar este 75.7 por ciento de la serie histórica del presupuesto que se ha dirigido a funcionamiento, Del Cid refiere que una buena parte se ha invertido en la administración del recurso humano y ahí “hay una pequeña variable”, puesto que un considerable porcentaje de los burócratas que cobran esa masa salarial está concentrado en el Ministerio de Educación, y le siguen en su orden las carteras de Salud y Gobernación.

Y de nuevo, esos tres ministerios acumulan el grueso de los salarios de la administración pública, según el análisis del plan de gasto para el 2022 que elaboró la semana pasada el Cien, aparte de que buena parte de la colocación de nueva deuda también se destina a financiar funcionamiento.

El exministro dice que hay un enfoque complicado en Educación y Salud, y de cómo entra en la matriz programática del presupuesto, “ya que si el Gobierno gasta en Salud y Educación es una inversión, pero se cataloga como funcionamiento, porque invertir en educar y mantener saludable a la ciudadanía da lugar a que se cuente con mejores indicadores sociales y se pueda generar una fuerza de trabajo útil a la economía”.

En todo caso, en la matriz presupuestaria y en el programa sectorial esas dos áreas se colocan como funcionamiento.

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Sugieren cambios

Uno de los mayores problemas en el aparato público es que no hay evaluación, enfatizó Del Cid, y ese sería un buen inicio para determinar dónde se pueden optimizar los recursos.

Por ello, considera que para el futuro, en esta legislación se debería plantear un grupo de trabajo cuya tarea sea empezar a revisar todas las leyes ordinarias que consumen los recursos, y evaluar los resultados de las funciones que ejercen en beneficio de la población para redirigir ese dinero a inversión pública.

Citó, por ejemplo, que si se contara con evaluaciones reales sobre el dinero que se destina a la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (Covial) se estaría ejecutando un mejor trabajo de mantenimiento de las carreteras y no estarían en las condiciones que se observan en la actualidad.

En este sentido, estima que también se debería analizar el presupuesto anual de Q50 millones que aprobó la legislatura pasada para el Instituto de la Víctima, un ente que ha sido cuestionado por contratar a familiares de exdiputados y exfuncionarios, con lo cual se ha convertido en una agencia de empleos y cuyos resultados se desconocen. No obstante, para el 2022 se le asignan otros Q50 millones.

Nueva metodología

Entre los cambios que se deben llevar a cabo, Lavarreda hace énfasis en que es preciso revisar y modificar todo el ciclo presupuestario, desde la planificación hasta la rendición de cuentas, para saber si las instituciones están funcionando o no están dando resultados, “porque ya no se puede hacer más de lo mismo”.

Recordó que existe una guía de planificación y presupuesto por resultados que en teoría es muy buena, y los lineamientos que formula son los correctos, porque el plan de gasto debe responder a la solución de problemas o aprovechamiento de oportunidades.

Pero para que eso sea una realidad, puntualiza, se deben asignar los recursos con base en esa metodología, ya que solo para el 20 por ciento se sigue dicha práctica y no significa que sea excelente.

Análisis
Sombra de la corrupción
Para Marvin Flores, analista de Acción Ciudadana (AC), hay un símbolo distintivo de los gastos, más allá de los 20 años analizados. “Es algo histórico: la corrupción”, dijo, la cual no se concentra solo en la inversión pública o proyectos de infraestructura, sino también en el funcionamiento, sobre todo en plazas fantasma.Al respecto, mencionó que no hay inventario, dato actualizado o censo de empleados públicos a nivel geográfico o acorde con su especialidad, a pesar de que se han hecho intentos de reformar la Ley del Servicio Civil.En inversión, se sabe que se contrata a empresas por compadrazgos o a cambio de sobornos, aunque no tengan experiencia ni ofrezcan buena calidad de obra, aparte de la sobrevaloración de materiales o el uso de insumos inadecuados.Flores considera que en las últimas dos décadas se siguieron cometiendo los mismos errores, a pesar de los montos que se han manejado en el presupuesto, por ejemplo, cita, no hay personal capacitado o recurso humano especializado en el Estado, y existe mucha rotación. Y en el caso de la contratación de obra pública, siguen sin adoptarse medidas adecuadas que midan los efectos de las tormentas ni se ven avances en la prevención de desastres.“No es solo la corrupción, sino esa falta de capacidad que el Estado manifiesta siempre para poder aprender de sus propios procesos”, puntualizó.

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