La explicación de este rechazo explosivo, como todo gran evento, debe ser multifacético. Por una parte está el detalle técnico del presupuesto aprobado (el fondo). Por otra parte está el procedimiento que llevó a aprobar el presupuesto (la forma). Por último, están los elementos contextuales que influyen en la percepción sobre el fondo y la forma, tales como la pandemia, los huracanes y la corrupción crónica del aparato público. Es la tormenta perfecta de un rechazo al fondo y forma en un contexto adverso lo que ha derivado en esta aguda crisis política, con llamados de dimisión al ministro de gobernación y finanzas, al vicepresidente y presidente, con invocación de la Carta Democrática Interamericana y la suspensión en definitiva del presupuesto mismo.

Aunque la forma y el contexto son parte esencial de la explicación a la crisis, el fondo es clave para tener conversaciones objetivas y constructivas sobre lo que está mal y se tiene que mejorar. Por ejemplo, aunque la prisa por aprobar el presupuesto (forma) después de múltiples escándalos de robo de fondos públicos (contexto) es una previsible bomba de indignación, el detalle de cuánto dinero se está asignando a quién (fondo) es el objeto sobre el cual podemos hacer evaluaciones. Ahí están los números que nos pueden decir si el presupuesto público se va a usar de acuerdo con las necesidades públicas, y que pueden confirmar o refutar reclamos emocional y políticamente impactantes, pero no por eso correctos, como que el presupuesto reduce la asignación al combate de la desnutrición y nuevos hospitales.

Lamentablemente, la evaluación del fondo es muy compleja. Las magnitudes son tan grandes que es difícil darles sentido, las instituciones y unidades dentro de ellas son tantas que es fácil perder la gran imagen, y los cambios del presupuesto sobre grandes magnitudes y múltiples asignaciones se vuelve difícil de rastrear. Por ello, los buenos análisis sistemáticos que se hacen sobre el fondo del presupuesto, tales como los del Cien, Icefi y Asíes, son necesariamente complejos y densos, excluyendo por ello a buena parte de la población.

Para contribuir a esto, presentamos el Presupuesto en Una Imagen (PUI), una herramienta desarrollada por el Observatorio Económico Sostenible de la Universidad del Valle de Guatemala con el apoyo de estudiantes de esta casa de estudios. El PUI condensa todo el presupuesto público para el 2021 aprobado el 18 de noviembre en una imagen, y permite su exploración interactiva a través de ministerios, tipos de gasto y unidades dentro de cada ministerio. Además, el PUI representa en colores la variación porcentual de cada asignación con respecto al presupuesto original del Ministerio de Finanzas (Minfin) disponible aquí.

¿Cómo leer el PUI?

El monto total asignado a cada destino de gasto es proporcional a su tamaño en el presupuesto total. Esto permite evaluar visualmente la importancia relativa del nivel de agregación más alto como un ministerio, agregación intermedia entre gastos de funcionamiento e inversión, y agregación más baja a nivel de unidad. Al colocar el cursor sobre un cuadro se muestra la unidad, el monto total asignado en millones de quetzales y su variación respecto al presupuesto original enviado por el Minfin. El color del cuadro representa la variación, la que oscila entre -100 por ciento en rojo oscuro a 100 por ciento en azul oscuro. Variaciones de más del cien por ciento fueron truncadas en cien por ciento para contener la escala. Pinchar un cuadro hace que se abra para mostrar en mayor detalle los niveles de menor agregación o bien las asignaciones más pequeñas.

Aunque lo central del PUI es que cada ciudadano y ciudadana puede explorarlo para aprender y evaluar el presupuesto público, aquí aprovechamos de señalar ciertos hechos que llaman la atención. Los cambios entre el presupuesto hecho por el Minfin y el aprobado el 18 de noviembre son puntuales, con la mayoría de las asignaciones manteniéndose iguales. Los cambios más significativos son:

1. En el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda: La inversión para la Dirección General de Caminos cae un 32%, pero el funcionamiento para el Fondo para la Vivienda y el Aporte a la Empresa de Telecomunicaciones tiene un aumento de 100% o más, y para la Dirección General de Correos y Telégrafos aumenta en un 40%.
2. En el Ministerio de Desarrollo Social: La asignación de funcionamiento para Transferencias Monetarias y Dotación en Salud y Educación cayó un 57% mientras el Aporte al Transporte Urbano del Adulto Mayor y la inversión en Infraestructura de Agua, Saneamiento y Ambiente aumentó 100% o más.
3. En el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social: Prácticamente no hay cambios.
4. Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro: En funcionamiento, el Congreso de la República y la Contraloría General de Cuentas aumenta un 37%. El Renap aumenta un 62.5%, Ingecop 76%, Inacop 78% y tanto la Cooperativa de las Verapaces como EPSUM-DIGEU en 100% o más. En inversión, destaca la Contraloría General de Cuentas e Infom con aumentos de 100% o más, y el INDE con una caída de 42%. La PDH no tuvo cambios.

Este breve repaso es sólo una muestra de cómo el PUI muestra que la crítica al aumento del presupuesto del congreso y la disminución de fondos para salud y educación tiene validez, pero no lo tiene la crítica a la disminución de fondos para la construcción de hospitales, el combate a la desnutrición y la PDH. Naturalmente, existen múltiples otros elementos que destacar, como la importancia del Servicio de Deuda y de Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, pero ese ejercicio se lo dejamos al lector.

Por último, el PUI puede usarse para evaluar qué pasaría ahora que no se promulgó el presupuesto aprobado el 18 noviembre y por defecto queda en vigor el presupuesto de 2020 de Q107 mil millones. Para implementar la herramienta hemos incluido las asignaciones extraordinarias por covid-19 de funcionamiento a las partidas de Administración Institucional, y de inversión a las partidas de Equipamiento de los ministerios correspondientes.

En este caso podemos ver el fuerte aumento en la asignación al Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, Desarrollo Social, Economía y Gobernación, así como al CHN, en línea con los programas de apoyo ante el COVID-19 del año 2020. Aunque no se necesita el PUI para saber que es inapropiado usar un presupuesto de pandemia y cuarentenas en un año en que, esperamos, ya no haya cuarentenas y quizás se acabe la pandemia, la herramienta ayuda a ilustrar donde se concentrarían los cambios relativo al presupuesto aprobado el 18/11. En cualquier caso, esperamos que el PUI contribuya a una mejor discusión en torno al presupuesto pública de Guatemala este año y en el futuro.

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– Juan Fernando Tarragó W., Miriam Cristina Galindo y María Andreé Estrada son estudiantes de la Universidad del Valle de Guatemala (UVG).
– Rodrigo Leonardo es egresado de la UVG.
– Benjamin Leiva es PhD. Profesor e investigador del Observatorio Económico Sostenible de la Universidad del Valle de Guatemala (UVG).