A 10 años de La Ley de Anadie, los megaproyectos prometidos siguen en el papel

A 10 años de su aprobación, y sin proyectos concretados, entrará a revisión la ley para alianzas público-privadas, el fin es hacer reformas para lograr concretar los proyectos de infraestructura.

Autopista de Escuintla a Puerto Quetzal sería el primer proyecto de Alianzas Público-Privadas pero el Congreso no lo aprobó. (Foto, Prensa Libre: Hemeroteca PL).
Autopista de Escuintla a Puerto Quetzal sería el primer proyecto de Alianzas Público-Privadas pero el Congreso no lo aprobó. (Foto, Prensa Libre: Hemeroteca PL).

Este año se cumplen 10 años de haber sido aprobada la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, decreto 16-2010 el cual impulsa las alianzas de público-privadas para la inversión. Sin embargo, en ese plazo no se ha logrado concretar ningún proyecto.

El que más avanzó es el de la Autopista Escuintla-Puerto Quetzal el cual ya fue adjudicado en licitación pública a la empresa Consorcio Autopistas de Guatemala que se identifica con el nombre comercial de Convía. Pero no se logró la aprobación por el Congreso.

Otros seis proyectos tienen estudios de prefactibilidad o factibilidad, pero no se han licitado.  Entre todos suman la posibilidad de inversión de más de US$1 mil 500 millones.

La nueva administración de gobierno está buscando una ruta para hacerlos viables bajo la misma figura. Álvaro González Ricci, ministro de Finanzas, y presidente del Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Conadie), dijo que trabajan en la hoja de ruta, pero considera necesarias posibles reformas.

Tiene proyectos interesantes, dijo González al comentar que en una reunión con el presidente de la República, Alejandro Giammattei, se le dio al director ejecutivo interino de Anadie, una ruta de cómo socializar los proyectos en el Congreso.

Recordemos que esto requiere fondos y requiere que los apruebe el Congreso porque no hay una ley de concesiones en Guatemala, explicó el ministro.

La otra opción, mencionó el funcionario, es tratar de impulsar alianzas público-privadas “aunque no necesariamente tienen que ser megaproyectos, porque los megaproyectos a veces son demasiado políticos”. Entre estos podría haber proyectos más pequeños de alianzas público-privadas con municipalidades y otras instancias más pequeñas, mencionó.

“Hay un apetito de inversión tremenda, porque en los últimos meses hemos atendido no menos de 300 empresarios que quieren invertir pero que tenemos que darle nosotros las herramientas y los mecanismos para que su inversión esté segura” dijo González y agregó “los proyectos van al Congreso no por molestar sino porque el inversionista quiere que el Congreso diga que sí antes de traer los fondos”.

El ministro considera que “la ley no ha funcionado” y requiere reformas para viabilizar lo que se está haciendo, por ejemplo dijo que se tiene muchos años con Anadie, miles de quetzales invertidos en estudios, que los califica como buenos, con personal profesional, sin embargo opina que hay un problema de concepto y de la forma que han ido los proyectos al Congreso, donde se quedaron estancados.

Además, mencionó que la administración anterior trató de incluir alrededor de Q6 mil millones de deuda como una contraparte de sector público para estas alianzas lo cual no tuvo apoyo en el Congreso, aunque recordó que al final tampoco se aprobó presupuesto del Estado para el 2020 y siguió el mismo.

Por ello, agregó, se requieren reformas para viabilizar lo que se está trabajando y que ya tienen estudios de factibilidad.

Érick Uribio, director ejecutivo interino de Anadie solo comentó que la prioridad es agilizar las reformas a la ley y que estas se puedan presentar en el primer trimestre del 2020 al Congreso.

Analizarán opciones

Lisardo Bolaños, experto en estos temas  de inversiones y alianzas público privadas y actual viceministro de inversión y competencia de Ministerio de Economía (Mineco), indicó que ha detectado dos aspectos muy importantes.

El primero es que hay problemas de la legislación que se pudieron haber resuelto y el otro es que se deben conocer las diferentes formas de concebir los proyectos de alianza público-privadas.

Opina que hay un error original en cómo fue estructurada la ley. El error que considera más grande es que el Congreso debe aprobar el proyecto luego de haber sido firmado el contrato entre el gobierno de Guatemala ya empresa concesionaria. Explicó que esa forma de hacerlo no se usa a nivel internacional porque se presta a juegos políticos innecesarios.

En otros países se implementa de otra forma y la dinámica es muy distinta a la que se ha establecido en Guatemala, explicó. Un ejemplo es que se hacen los estudios de prefactibilidad y factibilidad y luego se evalúa si es un proyecto de APP o para los mecanismos tradicionales de contratación del Estado.

Luego se aprueba por el Congreso un plan o una cartera de proyectos y un techo presupuestario para 5 o 10 años para que los departamentos encargados de las alianzas público-privadas puedas proceder posteriormente a esa aprobación. De la mano de eso deberá ir una aprobación de largo plazo de endeudamiento máximo el cual se puede comprometer el Gobierno para los distintos proyectos.

“Hay una debilidad para que el proceso sea ejecutado de la mejor manera”, Bolaños. El viceministro es delegado suplente del Mineco en el Conadie, cargo que asumió posterior a la entrevista. Sin embargo mencionó que la idea desde el Ministerio de Economía es impulsar una reforma a la ley y aprender la forma en cómo se plantean los proyectos porque consideran que pueden mejorarse de forma sustancial prestando atención a la experiencia internacional.

Al realizar la reforma se debe que mantener el trámite de que cada proyecto tiene que pasar por el Congreso, pero lo que se definirá es en qué momento del proceso o desarrollo del proyecto tiene que pasar, agregó.

Ampliar tipos de alianzas

El funcionario señala otra preocupación ya que a su criterio ha existido muy poca discusión de los diferentes tipos de alianzas público-privada que existen. “Por ejemplo, un país como Suecia, un país muy conocido por su social democracia tiene alianzas público-privadas para temas de hospitales y escuelas”, pero en Guatemala el proceso de aprobación de la legislación no permitió eso.

En lugares como Suecia hay acuerdos explícitos por parte del gobierno que no se refieren a que la empresa vaya a cobrar, sino que hay mecanismos en donde el gobierno activamente realiza muchos de los pagos para esos servicios.

“La Constitución establece límites y esos hay que seguirlos, pero la Ley de Anadie como está no ayuda” por lo que pudo haberse hecho de manera que luego de haberse hecho los estudios de factibilidad del proyecto el Congreso aprueba grupos o portafolios de proyectos y Anadie ya empieza a agilizarlos porque se les ponen plazos.

Bolaños menciona que se necesitan aprender las lecciones de APP para usarlas en otros proyectos. Esa es parte de la agenda que ahora tiene el Mineco para reconocer que hay que tener mayor involucramiento con las comunidades y hay que tener un mayor involucramiento en como se provee mayor bienestar a las personas que viven en áreas circundando los proyectos. “Las experiencias norteamericanas abundan respecto que si eso no se hace se cierran las puertas para avanzas proyectos de alianzas publico-privadas, pero cuando se hace, y se hace bien, son bien recibidos en las comunidades”.

Un ejemplo de proyectos APP en ese país es una carretera en donde se construyó la carretera, pero dos carriles son con peaje y los otros de paso libre. Parte del uso depende de la urgencia que tengan para desplazarse las personas, explicó. En este caso la fase I fue hecha con contratos normales y la otra con APP, ahí se pueden observar la diferencia entre los dos diferentes contratos y obras. Además, se trabajó la construcción de ciclovías y se define uso de la carretera para transporte público.

Otra visión es que existen formas para que no se tenga que cobrar peaje en las comunidades donde no se tiene capacidad de pago y entonces el Gobierno asume algunos costos.

Asignaturas pendientes

Bolaños indica que hay que generar confianza con la población y beneficios adicionales.

El experto indica sin embargo que no solo se debe reformar la Ley de APP, sino la Ley de Insolvencia (quiebra de empresas). Si hay una quiebra de las alianzas público-privadas a cargo del proyecto permiten que los gobiernos no tengan que asumir los pasivos contingentes.

Una ley como esta permitiría realizar procesos de reducción de la deuda de los prestamistas y permite los mecanismos para reconcesión del activo, incluso se ha tenido la experiencia en Estados Unidos que en ese proceso hay gobiernos locales que han decidido comprar el contrato, explicó Bolaños.

Hugo Maúl, analista económico del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien) dijo que con el proyecto de la Autopista Escuintla-Puerto Quetzal “la ley de Anadie tuvo su debut y despedida” ya que fue el primer proyecto en adjudicarse, pero no fue aprobado por el Legislativo.

En la actualidad la señal que da el ordenamiento jurídico a los inversionistas nacionales e internacionales es que es muy incierto participar en este tipo de proyectos las empresas dedican tiempo, inversión y recurso humano para prepararlo, y aunque la ley permite recuperar algo a su criterio tampoco es lo adecuado.

El problema, a consideración del analista es que se trata de proyectos granes y estratégicos lo que sucedió con la no aprobación del Congreso, genera un desconcierto y “me parece difícil que el proyecto u otros proyectos bajo esa ley se vuelvan a levantar” y generen confianza al inversionista.

Opina que se deben buscar mecanismos en una reforma a la ley de alianzas público-privadas para que, cumpliendo con la legislación guatemalteca, se pueda usar este modelo de inversión y definir el otorgamiento de las expropiaciones o concesiones.

La idea es que tenga procesos más expeditos, y que “no tenga que se el Congreso el que de la última palabra. Mientras sea el Congreso, vamos a estar sujetos a los vaivenes políticos de ese Organismo” dijo Maúl.

Comparte la visión con Bolaños acerca de la necesidad de establecer una buena normativa para insolvencias.

“El Congreso es llegar a una trampa”

Julio Héctor Estrada, exdirector ejecutivo de Anadie, exministro de Finanzas y quien debido a ese cargo presidió Conadie, mencionó que la estructura en que se montaron los proyectos era para lograr uno y generar confianza. Hay otros ya avanzados para lanzar sus licitaciones aparte del de la autopista como el de Metro Riel y el  proceso de  modernización y gestión del Aeropuerto Internacional La Aurora.

“Si no resuelve uno de los proyectos aun no adjudicados con transparencia, una vez que deben ir al Congreso la ley no tiene a donde seguir, es llegar  a una trampa” agregó al mencionar que en el Organismo Legislativo se han perdido año y medio con el tema de la autopista.

Ahora lo que queda es un mecanismo de recatarlo, ya que se considera que el proceso tuvo vicios y hay varios recursos en la CC. Sin embargo también hay un artículo mediante el cual se puede volver a agendar en el Congreso según lo permite la Ley Orgánica del Legislativo, agregó Estrada.

Sin embargo explicó que la solicitud para que regrese para su revisión y discusión debe hacerla el ponente, en este caso fue una iniciativa del Presidente de la República en el gobierno pasado, y se deberá definir si el nuevo gobierno decide esa vía, mencionó.

Coincide con Bolaños en que se debe cambiar el proceso y que los proyectos vayan a una aprobación previa al Congreso y luego se hace la licitación y adjudicación.

Sin embargo, mencionó que las reformas necesitan la aprobación con 105 votos (mayoría calificada).

A su criterio era positiva la medida que impulsaba el gobierno anterior para que en el presupuesto se incluyera montos (Q6 mil millones) para proyectos de alianzas público-privadas, sin embargo, mencionó que entre algunos cuestionamientos que existieron es que se estaba tratando de reformar aspectos de la Ley de Anadie que requiere 105 votos, dentro de la ley del Presupuesto anual que solo requiere 80. Por ello dijo, las modificaciones son importantes, pero deben hacerse de manera correcta para que no las impugnen posteriormente.

Proyectos

Fases actualizadas al 31 de diciembre del 2019, según datos de Anadie:

  1. Centro Administrativo del Estado, inversión estimada US$240 millones. En fase de precalificación finalizada (6 empresas) y estudios técnicos y aprobaciones locales.
  2. MetroRiel, requiere inversión de US$770 millones. En estudios de factibilidad.
  3. Vía Exprés Nor-Oriente, US$300 millones requiere de inversión. En realización de estudios de prefactibilidad.
  4. Modernización Aeropuerto Internacional La Aurora, US$120 millones. En fase de realización de estudios de preinversión.
  5. Puerto Intermodal Tecún Umán II, US$40 millones. Ejecución de la primera fase (interconexión ferroviaria entre Guatemala y México) y construcción patio logístico tren-camión.
  6. Autopista Escuintla-Puerto Quetzal, US$80 millones. Improbación en tercera lectura el Congreso está pendiente de resolución de 4 amparos.
  7. Metro subterráneo, o sistema de transporte público masivo del eje oriente-occidente del área metropolitana de Guatemala, pendiente de definir monto de inversión. Empresa adjudicada para hacer estudios que se encuentran en proceso para luego definir estructura técnica, financiera, económica y legal del proyecto.

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