Conectividad Rota: Causas y soluciones para una red vial casi en abandono

La raíz de la deficiencia de la red vial no solo pasa por la carencia de presupuesto público, sino que radica, sobre todo, en tres causas con un denominador común: la corrupción.

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Conectividad rota: estos son los problemas y las posibles soluciones sobre el mal estado de las carreteras.
Conectividad rota: estos son los problemas y las posibles soluciones sobre el mal estado de las carreteras. (Foto Prensa Libre: Carlos Hernández)

Tac, tac, tac. El martillo suena más fuerte que los motores de los vehículos que pasan sobre la carretera. Un joven fornido, de unos 30 años, intenta aplanar las piedras que arroja en los agujeros del asfalto. Otro hombre, que también porta un chaleco naranja neón, pinta las rocas con una mezcla de aceite y diésel.

A pocos metros de la “obra” de mantenimiento, un muchacho agita un bote de jabón para captar la atención de los conductores. A veces tiene suerte, a veces no. Esta vez, logra conmover al piloto de un microbús, quien deposita un billete y un puñado de monedas dentro del recipiente.

Los tres hombres de la carretera, vecinos de Asunción Mita, en Jutiapa, se dedican a rellenar los baches que el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) no atiende. Están en el kilómetro 150 de la ruta centroamericana que conduce a la frontera San Cristóbal, que conecta con El Salvador.

“Al ver que no les dan mantenimiento a las carreteras, yo lo tomo como un trabajo. Es una manera de ganarse la vida. Tengo a una hija de dos años y a mi mamá. Para eso se trabaja, para la familia”, explica César Latín, el joven del martillo.

La red vial nacional, esa que intentan arreglar este trío de jutiapanecos, presenta la peor calidad de toda América Latina. Así lo revela el Índice de Competitividad Global de 2019. La medición, diseñada por el Foro Económico Mundial, sitúa a Guatemala en el puesto 132 de 141 países evaluados en cuanto a la extensión y la condición de sus carreteras. Es el escalón más bajo de la región.

Para Javier Maldonado, titular del CIV, el deterioro de la red vial responde a la falta de fondos estatales destinados a reparar los caminos. “El presupuesto que se asigna al ministerio, aunque es bastante, nunca va a ser suficiente”, señala.

En la última década, el CIV gastó Q38 mil 517 millones 784 mil 83 en intervenir las carreteras centroamericanas, nacionales, departamentales y senderos rurales del país. Lo hizo a través de las tres instituciones responsables: la Dirección General de Caminos (DGC), que desembolsó el 62% de la cantidad total; la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (Covial), que consumió el 26%; y el Fondo Social de Solidaridad (FSS), que utilizó el 12%.

Esa inversión millonaria representa el 73.29% del presupuesto vigente que la cartera tuvo a su disposición de enero de 2012 a abril de 2022. Es decir, en este período, el CIV dejó sin ejecutar Q3 de cada Q10 reservados para los proyectos carreteros.

“Dicen que no hay dinero, pero sí hay. Lo que no tenemos es alguien que lo sepa administrar. […] Si no se lo roban, el dinero abunda”, opina César, mientras arroja más piedras en los hoyos que encuentra en la vía por la que transita a diario.

Expertos consultados por Prensa Libre y Noticiero Guatevisión coinciden con el poblador. A su juicio, la raíz de la deficiencia de la red vial no solo pasa por la carencia de presupuesto público, sino que radica, sobre todo, en tres causas con un denominador común: la corrupción.

Problema 1: Diagnóstico carretero fantasma

Según la DGC, la red vial está compuesta por 16 mil 946 kilómetros que recorren los 22 departamentos. El CIV carece de un inventario que establezca el estado y el nivel de daño de cada tramo. “No tenemos esa capacidad”, reconoce el ministro Javier Maldonado.

Para Edgar Balsells, investigador del Instituto de Problemas Nacionales de la Universidad de San Carlos (IPNUSAC), los baches se multiplican porque el CIV “desconoce dónde está parado y qué debe intervenir”. Resalta que el diagnóstico serviría como criterio técnico para priorizar obras de mantenimiento.

“Podrían poner en pausa lo que no es urgente y asegurarse de que están interviniendo en donde más se necesita. […] Pero es un inmediatismo, no hay una planificación clara ni proyectos de largo plazo”, explica.

Lo más cercano que tiene el CIV a un inventario de todas las carreteras es un reporte de la condición de los caminos a cargo de Covial. El documento solo aborda cuatro mil 684 kilómetros, un poco más de un cuarto del total.

Esta evaluación, que data de 2020, indica que cuatro de cada diez tramos están en condiciones regulares, malas, muy malas o destruidas. Para determinarlo, Covial utilizó el Índice de Condición del Pavimento (PCI, en inglés), que mide qué tan transitable está una vía con base en una escala de 0 a 100. Otro estudio del que dispone el ministerio fue desarrollado en 2018 por el Programa Nacional de Competitividad (Pronacom). La entidad examinó 12 mil kilómetros de la red vial y definió más de 30 tramos que necesitan mantenimiento y que son claves para el turismo, el comercio y el desarrollo social.

Sin embargo, cumplir este plan no constituye una obligación legal para el CIV. La cartera solo ejecutó el 30% de las metas asignadas por una versión de 2008 de la guía del Pronacom.

Ante la falta de un respaldo técnico para los proyectos viales, la decisión de qué obra emprender se torna arbitraria y queda vulnerable a los pagos de favores o las presiones políticas. Así lo afirma Karin Slowing, exsecretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan).

“Cuando el diagnóstico no existe, el funcionario puede decir que cualquier tramo está en mal estado y responder simplemente al reclamo de los ciudadanos, a los intereses de una empresa o a cualquier otro grupo”, señala. Como ejemplo de discrecionalidad, Slowing cita la ampliación presupuestaria de Q3 mil 100 millones que el Congreso de la República le otorgó al CIV en marzo de 2022. Un grupo de diputados oficialistas impuso a la cartera 112 tramos para reparar, según admitió Maldonado en una entrevista con Prensa Libre en mayo de 2022.

“Es que se ha vuelto un mercado persa de diputados distritales y de grupos de interés de constructoras que no dejan planificar”, critica Balsells. Tras la publicación de la entrevista con Prensa Libre, varios legisladores negaron que decidieron los proyectos que fundamentaron la ley.

 

Problema 2: Contrataciones “fracasadas”, con sobreprecios y sin controles

El CIV navega en un sistema de contratación de obras viales “bastante fracasado” y que desfavorece a las constructoras más capaces, asegura Irene Flores, experta del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN).

Para la especialista, la primera debilidad radica en los errores que suelen manchar los estudios previos de un proyecto vial, los cuales indican el trazo de la carretera, la composición del suelo, el grosor del pavimento, entre otros requisitos.

La DGC solo tiene a seis técnicos, en todo el país, encargados de armar estos informes, por lo que suele depender de entidades ajenas para conseguirlos.

“Se suele contratar a una empresa o los recibimos como donaciones por parte de municipalidades o gobernaciones”, comenta Luis Gabriel Jo, titular de la DGC.

No es extraño escuchar sobre fallas en los estudios de preinversión de las carreteras. Por ejemplo, en julio de 2021, el titular del CIV anunció que rescindiría el primer contrato del paso a desnivel de San Lucas, en el kilómetro 27.5 de la ruta Interamericana, debido a que el diseño “no servía”.

Un año antes, en julio de 2020, la Fiscalía Contra la Corrupción aseveró que parte del supuesto fraude en el Libramiento de Chimaltenango, una obra sometida a un

proceso judicial por deslaves constantes desde 2019, responde a que la DGC modificó el diseño del tramo y excluyó las inspecciones de los suelos. La Evaluación del Sistema Nacional de Compras Públicas de Guatemala, que el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) lideró en 2019, reconoce que “no hay estudios serios” para los proyectos de infraestructura.

Pero también apunta a otra deficiencia en el proceso de contratación: los funcionarios responsables de determinar qué compañía es la mejor para ganar un proyecto “no tienen competencias técnicas en la materia”.

“Si no se conocen los insumos y los volúmenes para hacer una carretera, no se pueden plasmar en una solicitud de presentación de ofertas. Entonces, se deja que las empresas oferten según lo que cada una crea”, explica Flores, que participó en el equipo de 13 investigadores que desarrollaron la evaluación.

“Estos factores crean un caldo de cultivo para que las empresas que ganan sean las que saben jugar en este campo de mala planificación, y no necesariamente las mejores”, puntualiza.

La planeación laxa de los contratos viales les pasa la factura a los guatemaltecos. Flores explica que las constructoras a menudo deben elevar el precio de una carretera para cubrir los gastos que el CIV no previó durante el proceso de adjudicación. Este sobrecosto lo evidencia un reporte de 2018 de la Iniciativa de Transparencia en el Sector de la Construcción (CoST, en inglés): de 22 contratos de infraestructura evaluados, el 100% presentó modificaciones al monto inicial. En los proyectos de los ministerios, la variación entre el costo inicial y el final fue de un 129% adicional.

Slowing menciona que esta cifra puede aumentar todavía más cuando los funcionarios y los constructores incurren en corrupción. “Ocurre si hay que aceptar ‘mordidas’ para ganar obras o acelerar pagos. […] La debilidad institucional abre la puerta a la corrupción porque no hay nadie que controle”, critica.

 

Problema 3: Sin exigencia de calidad

Después de decidir qué tramo intervenir y adjudicar el contrato a una empresa, el CIV mantiene un control deficiente de la calidad de los materiales que se utilizan para construir una carretera. Así lo asegura José Istupe, investigador del Laboratorio de Asfaltos de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC).

Para preservar la calidad de una obra vial, el CIV obliga a los constructores a cumplir parámetros sobre el tipo y el volumen de los insumos que emplean, como el suelo, el piedrín o la arena. Estos están recogidos en una guía llamada Especificaciones

Generales para la Construcción de Carreteras y Puentes, mejor conocida como Libro Azul.

A juicio de Istupe, esta normativa, publicada en 2001, presenta dos problemas que merman la calidad de los caminos: desincentiva el uso de tecnologías nuevas y abre espacios para interpretaciones discrecionales.

Los estándares en el documento, que fueron definidos por 40 ingenieros, datan de la segunda mitad del siglo XX. Los más recientes suman dos décadas de antigüedad. Istupe señala que esta desactualización dificulta el uso de materiales desarrollados en años recientes, como los que protegen al pavimento de las lluvias y del peso de los vehículos.

“Obliga a detenerse en el tiempo. Si hay empresas que quieren valerse de una metodología más eficiente que no está en el libro, es muy probable que no se lo permitan”, lamenta.

Además de su antigüedad, las reglas de construcción que presenta la guía son “muy amplias”, critica Istupe. “Eso hace que a veces quede a interpretación del ejecutor y el supervisor, los insumos que deben usarse. Si está dentro del rango, cualquier cosa puede ser aceptada sin que sea lo óptimo para una carretera”, argumenta.

Con base en el Libro Azul, las empresas supervisoras de los proyectos viales están encargadas de verificar que las constructoras apliquen los ingredientes adecuados en una carretera.

Para evitar posibles contubernios entre ambas compañías, la DGC también suele efectuar supervisiones propias. Pero existe poco personal para lograrlas: solo hay 14 supervisores en todo el país y cada uno tiene a su cargo hasta 12 obras distribuidas en varios municipios.

“Tenemos que reacondicionar las áreas [de la DGC] para que quepan más. Ellos necesitan un espacio para la revisión de documentos y la recepción de expedientes”, justifica Jo. Fuera de las paredes del CIV, la Contraloría General de Cuentas (CGC) también es responsable de examinar la calidad de las carreteras. De 2017 a 2021, la entidad colocó 12 denuncias y 354 sanciones económicas en contra del CIV por irregularidades en contratos viales.

Sin embargo, a criterio de Flores, esas auditorías no representan una esperanza de un mejor control. La experta subraya que son ineficientes, pues suelen concentrarse en aspectos formales y no en la calidad de la obra.

“Los hallazgos son, por ejemplo, si la junta evaluadora [de un contrato] se reunió el día y la hora que decían las bases. Si se reunió e hizo la evaluación, ese proceso está bien. Pero no dice nada del contenido de esta”, aclara.

En la CGC también hay poco personal para revisar que los caminos que utilizan los guatemaltecos se construyan de manera correcta. Solo tres ingenieros en todo el país están asignados a fiscalizar la calidad de los proyectos del CIV.

“No es que ellos [los auditores] estén de sol a sol cuando están asfaltando. Solo que tuviéramos suficiente equipo. Van cada 15 días, cada dos meses o dependiendo de la programación”, reconoce José Crespín, subcontralor del Gasto Público.

 

Solución 1: Plan vial de largo aliento

Ante la falta de un inventario de la red vial del país, la solución es sencilla: crearlo. La iniciativa 5431 del Congreso de la República, mejor conocida como Ley General de Infraestructura Vial, lo contempla.

El proyecto plantea fundar la Superintendencia de Infraestructura Vial (SIVIAL) como entidad encargada de desarrollar las carreteras. En su artículo 43, propone que este órgano instituya un plan que priorice cuáles tramos se deben intervenir o construir en los próximos 30 años. Según el artículo 44, su cumplimiento sería de carácter obligatorio.

A criterio de Juan Carlos Zapata, director ejecutivo de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (Fundesa), este inventario definiría “un norte claro” para el CIV.

“Los funcionarios solo pueden hacer lo que está en ley. Si no hay una que establezca cuáles proyectos viales se harán en varios años, existe discrecionalidad”, menciona.

El economista José Luis Moreira aplaude esa idea, pero señala que su éxito dependería de quiénes integren el directorio de la SIVIAL.

De acuerdo con la iniciativa de ley, este grupo de ocho profesionales sería designado por el presidente del Ejecutivo, el Congreso y el jefe del CIV, de una terna de candidatos. Los nombres dentro de esa lista serían seleccionados por representantes del Colegio de Ingenieros, el de Arquitectos y la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie).

Para Moreira, esta manera de elegir a las autoridades de la SIVIAL podría incentivar la corrupción entre “grupos de interés”, como constructores o políticos, que busquen controlar los proyectos viales del país.

“Esto ya sucede con el Colegio de Abogados en las elecciones a fiscal general, por ejemplo. […] Todo lo bueno que tiene la ley pasa a segundo plano cuando está sometido a un marco de gobernanza deficiente y fácilmente capturable”, opina.

 

Solución 2: Una nueva forma de contratar

Según Zapata, es imperativo modificar la manera en la que el CIV contrata a las constructoras de las carreteras. Un nuevo modelo, resalta, lo presenta la Ley General de Infraestructura Vial.

En su artículo 101, la iniciativa propone los “pagos por disponibilidad”. Esta idea, explica el director de Fundesa, permitiría que el ministerio le desembolse a una compañía solo si el tramo a su cargo está en condiciones transitables durante un período predefinido.

“Ya no estás contratando a constructores, sino a operadores de carreteras. [..] Lo que en el sector público es ineficiente, en el sector privado se vuelve eficiente. Esto es por un sistema de costos. En el sector público, no hay pérdidas. En el sector privado, quiebra la compañía”, ejemplifica.

Flores, por su lado, plantea otra reforma que no depende de que el sector privado opere los caminos nacionales. Se trata de estandarizar los criterios para evaluar las ofertas de las constructoras que compiten por un contrato vial, una práctica que hoy “no existe” en el CIV, reprocha la investigadora.

Esta solución obligaría a que los funcionarios que adjudican los contratos puntualicen, por ejemplo, cuáles y cuántos materiales se necesitan para darle vida a una carretera, sin importar su ubicación.

“Se incentivaría la participación de las empresas que tienen mejor capacidad técnica porque entienden ese tipo de ofertas. […] Se alejaría a las que ofrecen carreteras que finalmente nunca se construyen y que nosotros como ciudadanos terminamos pagando con nuestros vehículos”.

Para evitar sobrecostos en proyectos carreteros, el abogado Luis Fernando Bermejo identifica otra luz en el túnel: licitar obras con precios cerrados, una posibilidad que ya contempla el artículo 19 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.

Pero, a consideración de Bermejo, implementar esta alternativa depende de una buena planificación que aborde imprevistos en la ejecución de la obra, y, sobre todo, de la decisión de los directivos del CIV.

“Como se ha visto en casos judicializados, las autoridades anteriores del ministerio han tomado la decisión política contraria. En connivencia con los contratistas, abusan de las normas y aumentan los costos de los proyectos a cambio de coimas y, en otros casos, de financiamiento electoral”, detalla el jurista.

La cartera de Comunicaciones tiene un historial largo de esa corrupción. Cinco ministros de los últimos cuatro gobiernos enfrentan señalamientos penales por manejos indebidos del dinero estatal: José Luis Benito, del gobierno del expresidente Jimmy Morales (2016-2020); Alejandro Sinibaldi y Víctor Corado, de la gestión de Otto Pérez Molina (2012-2015); Luis Alfredo Alejos Olivero, de la

administración de Álvaro Colom (2008-2012); y Luis Rabbé, del gabinete de Alfonso Portillo (2000-2004).

Prensa Libre y Noticiero Guatevisión consultaron al CIV cuántos proyectos viales adjudicó en 2021 y 2022 bajo la modalidad de precios cerrados, pero al cierre de este reportaje no hubo respuesta.

Solución 3: Alianzas imparciales para la calidad

El Laboratorio de Asfaltos de la USAC plantea una salida para garantizar la calidad de las carreteras en construcción: que el CIV contraste los materiales que aplican las compañías contratadas, con reportes de instituciones ajenas al proceso de adjudicación del contrato.

La propia USAC fue una de esas vías de escape de 1961 a 2012. En ese período, la cartera mantuvo con el Laboratorio de Asfaltos un convenio por Q500 mil anuales que le permitía a la universidad comprar equipo para estudios académicos y examinar el pavimento de las obras públicas.

Darío Lucas, coordinador del laboratorio, afirma que el acuerdo no solo posibilitaba determinar si los materiales utilizados en un proyecto estatal eran los pactados en el contrato, sino que también permitía que la casa de estudios propusiera mezclas de asfalto o concreto para un camino.

“Tendríamos ese peso: que un ente imparcial, puramente técnico, avale los diseños de mezcla. […] Este convenio podría llegar a ser un arma para el ministerio” considera.

Pero, desde hace una década, la cartera quedó desarmada. Alejandro Sinibaldi fue el último titular del CIV que renovó el trato con la USAC. En 2019, la universidad envío una carta para reactivar el convenio al entonces ministro de Comunicaciones, José Luis Benito. Lucas sostiene que no hubo respuesta del despacho del exfuncionario. “Cuando logré llegar a hablar con los asistentes, nos dijeron que sí, pero ahí quedó”, lamenta.

Uno de los sucesores de Benito, el ministro Maldonado, dice que “muy pronto” renovará el trato, pero no se atreve a precisar una fecha. Desconoce la razón por la cual el CIV lo dejó relegado desde 2012.

“Mirá, te soy honesto. Yo no quiero causar polémica de aquí para atrás”, responde mientras levanta las palmas a la altura de su pecho.


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