Endeudar más al guatemalteco: La propuesta del gobierno para sus 4 escenarios de riesgo fiscal

Para elaborar la propuesta de presupuesto estatal para el año siguiente se evalúan diversos escenarios y uno de ellos es el tipo de riesgos que enfrenta la recaudación.

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Presupuesto subsidios deuda pública
En septiembre el Gobierno debe entregar al Congreso la propuesta del presupuesto del Estado, para el ejercicio del 2023 incluye deuda por Q15 mil 800 millones, pero podría subir si alguno de los riesgos fiscales se llega a materializar. (Foto, Prensa Libre: Hemeroteca PL).

La propuesta de presupuesto estatal para el 2023 debe presentarse al Congreso de la República, a más tardar, el 2 de septiembre próximo. Y entre los escenarios que las autoridades económicas analizan se encuentra una serie de riesgos que, de materializarse, pondrían en riesgo la obtención de recursos necesarios para financiar el gasto púbico que se apruebe.

En tal sentido, el ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) tiene identificados cuatro grandes riesgos, siendo estos: macroeconómicos, de deuda pública; del análisis de su sostenibilidad; y algunos de tipo específico.

Estos últimos incluyen los asociados a las municipalidades, a empresas públicas no financieras, por desastres provocados por fenómenos naturales, por demandas judiciales y los relacionados con sistemas previsionales.

El comportamiento de uno, varios o todos estos factores puede afectar al alza o a la baja los ingresos, incluyendo los impuestos para financiar el presupuesto, así como los gastos y la deuda, no solo por el comportamiento de la economía y de los precios, sino por las decisiones que tomen las autoridades.

Riesgos macroeconómicos

Entre los riesgos macroeconómicos se evalúan los derivados del sector externo y según el Minfin, hay diversos factores que podrían conducir al alza o la baja de las perspectivas de crecimiento económico.

Se observa que la evolución de las proyecciones de crecimiento económico en el mundo, países desarrollados, así como economías emergentes y en desarrollo, han mostrado un ritmo menor o desacelerado en el 2022, respecto al año pasado, y se prevé que para el 2023 vuelvan a su ritmo prepandemia.

En tanto, el comportamiento de los precios de diversas materias primas ha venido al alza y aún no se visualiza el final de esa tendencia, expuso el viceministro Saúl Figueroa. Los factores que podrían afectar a la baja son:

  • La persistencia en la incertidumbre por el conflicto bélico entre Rusia y Ucrania, del cual surgen interrupciones en las cadenas de suministro.
  • Los precios de los combustibles y los alimentos, que aumentaron rápidamente, teniendo mayor impacto en las poblaciones vulnerables en los países de ingresos bajo y medio.
  • Escenario de inflación fuerte y creciente que ha influido en un endurecimiento de la política monetaria.

Mientras que podrían afectar al alza:

  • La adopción de medidas por parte de los gobiernos para proteger a los más vulnerables y preservar la cohesión social ante el abrupto aumento de los precios.
  • La reducción de las tensiones geopolíticas que afectan los precios de las materias primas.

Por el momento, la crisis sanitaria del covid-19 parece controlada, con un menor índice de mortalidad, a pesar de los rebrotes reportados, según describe el Minfin.

De la economía local

Muchos de los factores mencionados arriba también afectan a la economía interna de forma directa o “por contaminación”, mencionaron las autoridades del Banco de Guatemala (Banguat).

En agosto se efectuó la revisión de indicadores macroeconómicos y la Junta Monetaria confirmó sin variaciones el crecimiento económico para el 2022, que continúa entre 3% y 5%, con un valor central de 4%. Y para el 2023, el promedio sería de 3.5%, con un rango entre 2.5% y 4.5%. En la revisión de abril sí se había ajustado a la baja el ritmo proyectado para ambos períodos.

En cuanto a la inflación, se revisó al alza la estimación de cierre para los dos años: En el 2022 se elevó de 6.75% 7.75%, mientras que para el 2023 se fijó en 5%, que estaría reflejando el regreso al ritmo que mostraba en la prepandemia.

Aunque se sigue visualizando en números positivos, un ritmo de desaceleración del crecimiento económico y alza de precios e inflación pueden afectar los ingresos de los guatemaltecos y la cobertura de sus necesidades, comenta Pedro Prado, analista de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes).

El costo de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) que incluye los 34 bienes básicos, cerró diciembre del 2021 en Q3 mil 97.23 mientras que a julio del 2022 llegó a Q3 mil 369.69, un alza de Q272.46, según los datos que mensualmente publica el Instituto Nacional de Estadística (Ine).

En tanto, la Canasta Ampliada (CA) que además de los productos básicos incluye los gastos de transporte, calzado, vestuario, recreación y otros, subió en ese plazo Q629.10, pasando de Q7 mil 151.30 en diciembre del año pasado a Q7 mil 780.40 a julio del presente año. Solo de junio a julio el alza fue de Q133.33.

Precios del petróleo y ¿más subsidios?

Según las autoridades del Banguat, como el presidente Sergio Recinos y el gerente económico, Johny Gramajo, los riesgos fiscales son parte de lo que anualmente analiza el Minfin para el presupuesto del Estado, pero los incorporados más recientemente son los que se refieren al tema de los precios del petróleo y el comportamiento del covid-19.

Por ejemplo, se advierte que el déficit fiscal y el gasto público podrían aumentar hacia final del 2022 o en el 2023, si continúan los programas de apoyo (subsidios) por los incrementos de precios no solo del petróleo, sino de otros productos.

En el caso del petróleo, se produce un mecanismo de transmisión, pues al aumentar los precios del crudo, se van al alza los precios internacionales de los derivados y los costos nacionales, lo cual afecta a la economía en varios ámbitos, como los ingresos reales de los hogares, costos de producción de las empresas y los ingresos del Estado por los impuestos. En todo caso, se considera lo siguiente:

  • Se prevé que el promedio anual del barril de petróleo WTI cierre 2022 en US$98.60, mientras que el escenario base para el 2023 es de US$89.75.
  • Con ello, los precios por galón rondarían en Q32 la gasolina super; Q31.50 la regular y Q29 el diésel.
  • De darse un escenario al alza (como un escenario de shock) a US$112 en el próximo año, los precios llegarían de nuevo a Q42.70, Q41.70 y Q39.60, respectivamente. Pero si se aplica un subsidio de Q2 por galón de gasolinas, estas quedarían en Q40.70 y Q39.70; y el diésel se situaría en Q34.60 con un subsidio de Q5.
  • Sin embargo, el Minfin expuso que este último escenario tendría un costo fiscal de Q4 mil 207.2 millones (Q578.8 millones para la súper; Q664.2 millones para la regular; y Q2 mil 963.8 millones para el diésel).

Los precios altos podrían generar que la población consuma menos combustible, aunque según los cálculos de la entidad, el Estado tendría más ingresos por IDP (impuesto de distribución de derivados del petróleo) e IVA, por Q623 millones.

Tomando en cuenta esos dos elementos, el costo fiscal neto sería de Q3 mil 842.2 millones. “El costo fiscal de este tipo de subsidio es alto y puede deteriorar el espacio fiscal si se mantienen en el tiempo”, expone dicho ministerio.

También se efectuó el cálculo del impacto, si los precios del petróleo van a la baja (en un promedio de US$60 por barril). En este caso, la variación de la recaudación respecto al presupuesto 2023, podría ser una disminución de Q1 mil 305.7 millones (a raíz de una disminución en la recaudación de impuestos de importación, como aranceles e IVA, aparte del IVA doméstico. En todo caso, con un mejor precio se podría consumir más volumen, con lo que se tendrían Q37.3 millones de ingresos, que situarían la caída en Q1 mil 268.4 millones.

¿Se espera más impacto por el covid-19?

Otro de los escenarios analizados por el Minfin, es acerca de qué sucedería si surgen nuevas variantes con mayor transmisibilidad, letalidad y menor efectividad de las vacunas  en el 2023.

De ser así, podría llevar al gobierno a implementar medidas de contención en el próximo año muy similares al 2020, refirió la institución. Sobre esa base, se estimó el impacto con base a la metodología sugerida por el Fondo Monetario Internacional (FMI) denominada Prueba de Estrés Fiscal por Covid-19, usando el Índice de rigor de Oxford, el escenario macroeconómico bajo del Banguat y la carga fiscal estimada por el Minfin.

El índice mide la rigurosidad de las medidas que se implementen como cierre de escuelas, espacios de trabajo, transporte, y otras, y que afectarían tanto la oferta como la demanda de bienes y servicios. También bajarían las importaciones FOB.  Y si se dan ambas situaciones, la carga tributaria se reduciría de 11% a 10.7%, respectivamente desde un escenario base de 11.2%.

Hugo Maul, analista del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien) cree que aún hay incertidumbre sobre el comportamiento de la enfermedad, pero no cree que vaya a darse un cierre de actividades ni restricciones como en el 2020. Pero si ocurre, no solo afectaría a nivel macroeconómico sino al empleo, los ingresos de los hogares y el desempeño de todos los sectores productivos.

La solución: más deuda

En resumen, en caso de que se den todos los supuestos anteriores, la primera solución sería recurrir a un mayor nivel de endeudamiento interno y externo, a efecto de contar con los recursos necesarios para financiar el gasto público.

Aunque dentro de los riesgos fiscales se analiza la situación de la deuda y su sostenibilidad, el viceministro de Finanzas, Saúl Figueroa, dijo que el país destaca por su manejo prudente de este indicador. En el 2021 disminuyó el porcentaje del saldo respecto al producto interno bruto (PIB) a 30.8%, en tanto para el 2022 se prevé en 31.1%.

Y aseguró que todos los indicadores de vulnerabilidad están debajo de los límites recomendados por organismos internacionales: el saldo de la deuda pública al 31 de julio del 2022 fue de Q208 mil 297.3 millones según datos del Minfin (Q125 mil 297 millones por deuda interna y Q83 mil millones por deuda externa). A eso se le debe añadir la colocación por Eurobonos en el mercado internacional por US$500 millones efectuada el 10 de agosto del presente año.

Si bien el crecimiento económico contribuirá a disminuir el indicador deuda respecto del PIB, el Minfin expone en su análisis que los intereses harán presión al alza del indicador. Aún así, en los escenarios de shock los indicadores permanecen estables hasta el 2027; con ello, se prevé con un 50% de probabilidad que la deuda se encuentre entre 29.2% y 32.6% para 2023 y entre 24.5% y 30.2% para 2027.

  • El saldo de la deuda pública al 31 de julio del 2022 es de Q208 mil 297.3 millones según datos del Minfin.
  • Q125 mil 297 millones son de deuda interna, y Q83 mil millones es de deuda externa.
  • A eso se le debe añadir la colocación por Eurobonos en el mercado internacional por US$500 millones efectuada el 10 de agosto del presente año.

El presidente del Banguat, así como Maul y Prado indican que Guatemala no está todavía en las condiciones críticas que presentan Costa Risa y El Salvador, y que el país aún tiene margen para endeudarse, sin llegar a los niveles de alerta (40%del PIB o más) según los estándares internacionales.

Sin embargo, Recinos expone también otros factores importantes, como que el déficit fiscal no supere el equivalente al 2% del PIB.

Maul agrega que, “por lo pronto, no va a afectar el tema de la deuda mientras no haya necesidad de hacer una reforma fiscal fuerte o reducir el gasto”

Sin embargo, coincidió con Prado respecto a que los fondos deben gastarse de forma eficiente y que se enfoquen en proyectos productivos y de desarrollo, que mejoren las condiciones de vida.

Además, el analista del Cien menciona que le genera duda que de continuar alto el precio del petróleo, se esté considerando mantener el subsidio a los combustibles, pues si eso sucede, los Q4 mil millones o Q5 mil millones necesarios para ese fin, ya no estarán disponibles para solucionar problemas nacionales más urgentes.

“Aunque haya margen para más deuda, el país no debe endeudarse porque sí. El gasto debe ser eficiente y bien dirigido. El destino ideal del endeudamiento debe ser la inversión en infraestructura productiva, pero si no se usa para eso, hay que seguir pagando deuda,  sin que mejoren las condiciones de vida”, añade Prado.

¿Cuál es el problema?

Ricardo Barrientos, analista del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y exministro de Finanzas, explicó que un saldo de deuda pública que equivale a 30% del PIB, según estándares internacionales y en comparación con otros países de la región es bajo, pero el país tiene problemas.

A su juicio, es una verdad incompleta porque ese dato es solo uno de varios indicadores para medir la política de crédito público o los riegos, por lo que se deben hacer estudios técnicos completos de variables como la sostenibilidad y a vulnerabilidad fiscal, donde se evalúan unos 10 indicadores y se proyecta a futuro.

“El problema en el país no es el monto del saldo de la deuda, sino la falta de capacidad de pago porque la carga tributaria es muy baja. Aunque esta fuese alta, hay niveles de evasión fiscal e informalidad”.

Entonces, hay un riesgo de endeudamiento acelerado versus una carga tributaria baja y la falta de sostenibilidad se da por la incapacidad de pago y no por el gasto inversión.

También se puede mencionar que la economía en el país crece suficiente pero el gasto social es muy pequeño y con malas condiciones para los sistemas de educación y de salud. “Lo poco que se tiene se malgasta por la corrupción y el gasto público de Guatemala apenas alcanza el 13% de PIB”, añadió.

Riesgos específicos

Entre los riesgos específicos que podrían afectar los ingresos o la disponibilidad de recursos estatales, están 7 mil 293 procesos judiciales y arbitrales en contra del Estado que, de ser desfavorables para el país, se perderían unos Q12 mil 757.5 millones, según datos actualizados el 30 de junio del 2022 divulgados por el viceministro. La cifra no incluye procesos laborales.

Otro es el riesgo fiscal asociado a las municipalidades, pues existe una gran dependencia financiera de las transferencias que reciben las municipalidades por parte del gobierno y la autonomía financiera es de 30.1% en promedio. Pero, según el Minfin, sus obligaciones financieras han disminuido y no representan un riesgo de consideración.

A criterio de Prado debe mejorar la gestión de los gobiernos locales en todo sentido, buscando una eficiente ejecución financiera de los recursos y mejorar la calidad de los servicios que se brindan. Por las condiciones en las comunidades y después de la crisis económica del 2020, los esfuerzos se deben enfocar en consolidar la recuperación de esa población.

Efectos de los desastres

  • Un invierno más copioso puso en alerta a las autoridades y el riesgo por eventos naturales que causan desviaciones fiscales se mantiene latente, ya que se trata de un país altamente vulnerable según el Índice Global de Riesgo Climático de “Germanwatch”:  Guatemala ocupa la posición 16 de 180 países con mayor riesgo y en la región, se encuentra en la primera posición, indicando una alta exposición y vulnerabilidad.
  • El impacto de estos desastres en los guatemaltecos varía desde pérdida de bienes, hasta heridos y fallecidos.
  • Según datos de la Asociación Guatemalteca de Instituciones de Seguros (Agis), desde el impacto del huracán Mitch, en 1998, hasta las tormentas Eta e Iota, en noviembre del 2020, Guatemala ha tenido alrededor de Q35 mil millones de daños en infraestructura del Estado, lo que a su vez ha generado una baja de hasta Q137 mil millones en la producción.

Esos gastos conllevan la adquisición de más deuda o destinar recursos de impuestos que se quitan de otros programas.

Por aparte, se analizan los sistemas previsionales para jubilación y pago de pensiones, entre otros.

 


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