Ley de Contrataciones: Por qué no se deberían sancionar las reformas

Las reformas a la Ley de Contrataciones del Estado se aprobaron en el Congreso y aguardan la sanción o veto presidencial. Aquí tres tanques de pensamiento exponen argumentos técnicos sobre los alcances de estos cambios.

Desde el palco, un grupo de alcaldes aplaude la aprobación de la reforma a la Ley de Contrataciones del Estado el pasado 28 de abril, en la sesión donde se aprobaron las modificaciones. (Foto Prensa Libre: Congreso de la República)
Desde el palco, un grupo de alcaldes aplaude la aprobación de la reforma a la Ley de Contrataciones del Estado el pasado 28 de abril, en la sesión donde se aprobaron las modificaciones. (Foto Prensa Libre: Congreso de la República)

La Ley de Contrataciones del Estado (LCE) se aprobó en el Congreso entre aplausos de alcaldes a los diputados que los favorecieron con su voto. Sin embargo, alejados de los reflectores públicos, tres tanques de pensamiento, a petición de Prensa Libre, accedieron a analizar de manera técnica los cambios y todos coinciden en que antes de mejorar la actual norma, restan procesos de transparencia.

La LCE ha sufrido 11 cambios desde su aprobación en la versión original, en 1992. Solo el 40% de los artículos de la primera versión se conservan y es ahí donde se centran las críticas en contra de esta nueva reforma.

El Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN), la Asociación de Investigaciones Económicas y Sociales (Asíes) y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) coinciden en que es necesario discutir a detalle la nueva versión de la LCE para evitar consecuencias.

CIEN

Reformas que son más de lo mismo

El pasado 28 de abril fue aprobado el Decreto número 4-2021, que introduce reformas a la Ley de Contrataciones del Estado, decreto número 57-92.  Esta reforma viene a ser la décima primera que se le hace a la Ley desde que entró en vigor.  Pero como en otras ocasiones, es una reforma que responde a un momento o coyuntura nacional, y no a un análisis integral del sistema de adquisiciones guatemalteco.  Esto a pesar de existir dos ejercicios (2010, 2018) de evaluación del sistema para detectar los problemas y debilidades a nivel legal e institucional, de mercado y transparencia, mismos en los que se proponen cambios hacia un sistema no sólo eficiente sino también más transparente, dinámico, que facilita las adquisiciones, pero sin sacrificar calidad, publicidad, transparencia y profesionalismo.

A pesar de que se ha insistido en promover cambios integrales al sistema de adquisiciones, la presión de la coyuntura nacional, así como la aparente presión de autoridades ediles, han dado como resultado una reforma a la ley que nuevamente se traduce en aumento de los valores máximos para la adquisición de bienes y servicios. Por ejemplo, en la modalidad de baja cuantía se eleva el monto de Q.25 mil a Q.100 mil; en la modalidad de compra directa el monto se eleva hasta Q.200 mil quetzales, cuando hasta ahora podía hacerse por valores no mayores de Q.90 mil quetzales.  Antes de las reformas la cotización se utilizaba para compras de hasta Q.900 mil quetzales, y las licitaciones se utilizaban en adquisiciones que superaran dicho límite máximo.  Con las reformas se modifica dicho valor para que las cotizaciones sean hasta por Q.2 millones, y la licitación cuando la adquisición sea superior a dicho monto.  Con este cambio de cifras se pretende facilitar las adquisiciones sin necesidad de que todas pasen por el difícil proceso de licitación o de cotización.  En la exposición de motivos de la reforma a la Ley de Contrataciones se argumenta que los valores actuales están desactualizados y ello provoca que compras que podrían hacerse de forma más rápida o con menos requisitos, no se hagan o se sometan a procesos complejos y costosos.  Curiosamente las últimas reformas a la ley que se dieron en los años 2015 y 2016 también recayeron en los montos de las compras. Y esto será una constante hasta que no se proponga y apruebe un nuevo sistema de adquisiciones que no dependa de montos actualizados de compra.

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Algunos alcaldes entrevistados indican que estos cambios los promueven para facilitar las adquisiciones y cumplir con sus obligaciones, especialmente en época de pandemia.  Y es cierto, aunque no es lo único que provoca.  Se corre el riesgo de proceder a compras discrecionales, menos transparentes, que sea más dificultoso darles seguimiento al proceso de adquisición, que no respondan a las necesidades de los ciudadanos, a potenciales actos de corrupción.  No buscan el valor por dinero, sino la rapidez en la compra.  Tampoco se privilegia las compras competitivas y con ello se limita la entrada de más proveedores al sistema.  A lo anterior hay que sumar la reforma al artículo 50 referente a la omisión del contrato escrito.  Dado los cambios a los montos en las compras bajo las modalidades de baja cuantía y compra directa que no superan los doscientos mil quetzales, no será necesario el contrato escrito que documenta la compra y sus condiciones, sino que será suficiente que en un acta se indiquen los pormenores de la negociación.  Esta modificación es congruente con el aumento de montos, pero no es congruente con la transparencia y publicidad de los actos, o con las funciones de la Contraloría de Cuentas.

El ofrecimiento de campaña no fue cambiar montos en la Ley de Contrataciones del Estado para facilitar las compras que deban hacer alcaldes y demás funcionarios públicos.  El ofrecimiento era revisar todo el sistema de adquisiciones para modernizarlo, tecnificarlo, hacerlo eficiente, promoviendo la competencia y la transparencia, reconociendo que los recursos son escasos y las necesidades muy variadas. Hay que ser no solo responsable con el dinero público, sino también hacer adquisiciones congruentes con las verdaderas necesidades públicas y no con la necedad de mantener la popularidad política.

Escrito por María Isabel Bonilla, del Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (Cien), especial para Prensa Libre.

Asíes

Más allá de una reforma

La Ley de Contrataciones del Estado regula la forma en que todas las entidades que reciben fondos públicos adquieren o contratan sus bienes, insumos, suministros, servicios y obra pública. Estas adquisiciones que realizan las entidades públicas, entre todas las modalidades y casos de excepción contenidos en la ley, llegan a representar casi el 50 % del presupuesto anual de ingresos y egresos del Estado. Por ello, es importante prestar atención a cualquier cambio que se realice a esta norma.

En la actualidad, Guatemala se encuentra frente a una nueva reforma a la Ley de Contrataciones del Estado que responde al interés de actores estatales, con el fin de privilegiar la “agilidad” en la ejecución de fondos públicos en proyectos de desarrollo. La reforma aprobada por el Congreso de la República, el pasado 28 de abril, incrementa los montos límite para cada una de las modalidades, desde la de baja cuantía hasta los montos para realizar una licitación.

En el caso de la modalidad de compras de baja cuantía, los legisladores modificaron el artículo únicamente en lo que respecta al monto de la adquisición, elevándolo de Q25,000 hasta Q100,000, lo que provocará que esta modalidad pase a ser la más utilizada por todas las entidades del Estado, sin tomar en consideración que esta no requiere de mayores formalidades o exigencias; por ejemplo, no se requiere que el proveedor esté inscrito en el Registro General de Adquisiciones del Estado, ni que presente oferta de forma electrónica.

Esta modalidad, por su naturaleza, está exceptuada de los requerimientos de los procesos competitivos y es facultad discrecional de la unidad compradora decidir a quién le compra, lo cual es aceptable si se tratara de casos excepcionales y puntuales, pero no si se convierte en la principal modalidad de compra, sin cumplir con parámetros de eficiencia, competencia y valor por dinero, y, en cuanto a cumplir con parámetros de transparencia, bastará con publicar el monto y a quién se compró, luego de realizada la adquisición y una vez recibido el bien, servicio o suministro.

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Por el contrario, para el caso de la modalidad de compra directa con oferta electrónica, sí existen parámetros de transparencia que permiten determinar previamente qué es lo que las entidades están adquiriendo y se puede verificar cada oferta recibida, gracias a que el sistema es completamente electrónico.

La reforma recién aprobada por el Congreso de la República constituye la onceava modificación a la Ley de Contrataciones del Estado y, lamentablemente, no es más que un nuevo “parche” que aleja más al país de las buenas prácticas internacionales en materia de contratación pública.

Guatemala necesita una reforma integral al sistema de adquisiciones públicas. La normativa que regule las adquisiciones públicas debe permitir la ágil contratación, pero también garantizar la transparencia, eficacia, eficiencia, libre competencia y calidad del gasto público.

Con la legislación actual, incluso con los “parches” que puedan introducirse, resulta inconcebible que en el país no exista un régimen adecuado para realizar las compras que demandan situaciones de urgencia y emergencia, y que la única opción sea decretar un estado de excepción –que limita derechos y libertades de la ciudadanía—, pues entonces NO aplica la Ley de Contrataciones del Estado.

Existen esfuerzos para el mejoramiento, actualización y modernización del sistema de contratación pública, en los que cámaras empresariales, gremiales, organizaciones de la sociedad civil, universidades, tanques de pensamiento, banca multilateral, organismos internacionales y entidades del sector público han participado y formulado propuestas, en aras de lograr una legislación que incorpore más herramientas informáticas que fortalezcan la eficiencia, transparencia y competencia.

También se ha propuesto que en el sistema de adquisiciones públicas se priorice el objeto de la adquisición y en función de ello se establezca la modalidad más adecuada, y no una simple vinculación por el monto de la misma.

En ese sentido, las autoridades del Organismo Ejecutivo y los diputados al Congreso de la República, más allá de una reforma, tienen la oportunidad de liderar y concluir exitosamente el proceso hacia un nuevo sistema de adquisiciones públicas. ¿Asumirán el desafío?

Escrito por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (Asíes), especial para Prensa Libre.

Icefi

La reforma a la Ley de Contrataciones del Estado: otra oportunidad perdida

El objetivo general de las adquisiciones públicas es la ejecución de obras, la entrega oportuna de bienes y la prestación de servicios necesarios para que las entidades públicas cumplan sus tareas de manera puntual, económica, eficiente y sostenible, contribuyendo a la atención y solución de las necesidades de la población. En la actualidad, también contribuyen a lograr otros objetivos sociales, ambientales y económicos.

Sin embargo, la enorme cantidad de recursos públicos que se destina para este propósito las ha convertido en un foco para la mala gestión, el fraude y la corrupción. Estos abusos incluyen presiones para influir en la evaluación de necesidades, en el diseño de las bases de los concursos a la medida de determinados participantes, en la sobrevaloración de los bienes y servicios que se busca adquirir, en la evaluación parcializada de las propuestas, entre otras.

Para esto, los países deben disponer de un marco legal sólido que defina con claridad las modalidades de adquisiciones para lograr el uso óptimo de los recursos públicos, bajo principios como transparencia, economía, eficiencia, competencia y objetividad. En Guatemala, desde hace más de 28 años está vigente la Ley de Contrataciones del Estado -LCE-, y atendiendo a coyunturas políticas o económicas ha sido reformada por una docena de decretos que han modificado cerca del 60% de sus artículos, conduciendo a un cuerpo normativo que hoy resulta confuso, ambiguo, contradictorio y con brechas respecto a estándares internacionales.

La última reforma que agrava la situación de la LCE ocurrió el 28 de abril, cuando el Congreso de la República aprobó el Decreto 4-2021 con el fin de aumentar los montos aplicables a las modalidades de baja cuantía, compra directa, cotización y licitación. El dictamen de la iniciativa de ley que resultó en este Decreto no incluyó estudios técnicos que respaldaran lo aprobado, ni opiniones de los entes rectores en la materia, especialmente del Ministerio de Finanzas Públicas y la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Los discursos de los legisladores confirmaron que en realidad respondió al cabildeo de la Asociación Nacional de Municipalidades (ANAM) y al cumplimiento de una promesa que el presidente Alejandro Giammattei les hizo a los alcaldes durante su campaña electoral. Es inaceptable que los legisladores obviaran que esta ley no es de aplicación exclusiva para las municipalidades, sino que trasciende a otras entidades públicas.

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A criterio del Icefi, la reforma al artículo 43 de la LCE que elevó los montos límite para la modalidad de compra de baja cuantía de Q25,000.00 a Q100,000.00, y para la modalidad de compra directa de Q90,000.00 a Q200,000.00, además de abrir espacios a la corrupción, resulta contraria a los esfuerzos por la formalización económica. Como han demostrado evaluaciones del Icefi y de otros centros de pensamiento, dentro de las operaciones de adquisición pública destacan el abuso de mecanismos opacos y poco competitivos, justamente como la compra de baja cuantía y la compra directa, especialmente cuando se incurre en el fraccionamiento con la intención de evadir los controles que aplican a las otras modalidades de adquisición pública establecidas en esta ley.

Esta reforma dificultará el trabajo de la Contraloría General de Cuentas y también tiene efectos negativos en otros campos de la política fiscal como la tributación. Uno de los objetivos explícitos es permitir que proveedores y contratistas no estén obligados a emitir factura electrónica por operaciones en compra de baja cuantía lo cual, a criterio del Icefi, es dañino por ir en sentido contrario a los esfuerzos de la SAT por generalizar el uso de la factura electrónica, como mecanismo de formalización económica y de regularización tributaria.

En este momento en que la sociedad exige una mayor transparencia y control sobre el gasto público, esta decisión acrecenta la desconfianza ciudadana en el gobierno central y las municipalidades. Es otra oportunidad perdida, porque en lugar de favorecer un diálogo abierto para analizar y discutir con rigor técnico la ruta hacia una reforma estructural del sistema de adquisiciones públicas, que además incluya revisar la competencia entre proveedores y contratistas privados, factores institucionales como la planificación inadecuada, la alta rotación del personal encargado de adquisiciones y la falta de capacitación continua sobre la LCE, esta nueva decisión mantiene la inercia de reformas legislativas parciales y mal diseñadas.

Escrito por Carlos Melgar Peña, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), especial para Prensa Libre.